El financiamiento de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial: Simulación, impactos e inconsistencias

Equipo: Implementación
Fecha de creación: 21/03/ 2020

Documento de trabajo 18

Este documento tiene como propósito realizar un balance de la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET desde el punto de vista de su principal fuente de financiación: el Sistema General de Participaciones SGP. Dada la centralidad que representan los PDET para la Reforma Rural Integral RRI y, a su vez, la importancia de la RRI dentro del Plan Marco de Implementación PMI, este análisis concierne, en última instancia, al financiamiento del Acuerdo Final de Paz AFP en general.

Sin embargo, a diferencia de otras indagaciones de carácter macro que se han realizado desde el Centro de Pensamiento y Diálogo Político (CEPDIPO) en relación con el AFP1, las valoraciones aquí presentadas centrarán su atención en los impactos territoriales que pueden producir las tendencias de financiamiento que se registran y las inconsistencias contables que pueden identificarse después de tres años de implementación.

Se demostrará que vincular la puesta en marcha del PMI al SGP significó para el Gobierno Nacional imponer un modelo de implementación que no produjera sobresaltos fiscales, y que no pusiera en riesgo las metas de austeridad definidas por la regla fiscal. Esta paz austera se encubre con un ejercicio de simulación orientado a mostrar una presumida voluntad presupuestal de avanzar en la implementación del Acuerdo, en un contexto en el que los recursos son realmente reducidos y no conducen a esfuerzos de gasto adicionales para el gobierno. En efecto, los dineros provenientes del SGP no pueden ser contabilizados como recursos frescos de financiamiento del PMI, pues su canalización hacia los departamentos y municipios del país está asegurada desde 1991 por la Constitución Política y por las normas que han reglamentado el sistema de transferencias territoriales. Contabilizar dichos recursos representaría un error técnico de doble contabilidad.

Este ejercicio de simulación implica poner en riesgo la aplicación de los enfoques participativo y territorial establecidos en el Acuerdo, pues dada la relevancia que asume el SGP en la financiación de los PDET, la RRI y el PMI significa:

1. Imponer serias restricciones presupuestales a los procesos participativos que deben sustentar la formulación de los PDET y de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), en tanto las transferencias territoriales son recursos de destinación específica que no pueden ser administrados de manera autónoma por los municipios.

2. Ralentizar la superación de la pobreza extrema rural, la disminución de la pobreza rural multidimensional y el cierre de las brechas territoriales existentes, debido a la precariedad de los recursos frescos que se canalizarán desde el Presupuesto General de la Nación PGN a las regiones PDET, ya que los 170 municipios que componen dichas regiones se caracterizan por su disminuida capacidad para generar recursos propios y formas endógenas de desarrollo.

Adicionalmente, el estudio de los montos de las transferencias efectuadas a los 170 municipios PDET entre los años 2017 y 2020 permitirá identificar inconsistencias contables que llevan a pensar en la necesidad de revisar el PMI para garantizar la sincronía entre los procesos de diseño y puesta en marcha de los PATR y su financiación, pues, aunque el Gobierno Nacional contabiliza al SGP

dentro de las inversiones del PMI realizadas desde el año 2017, los PATR —que constituyen un pilar fundamental de los PDET y captan el total de recursos provenientes del SGP— fueron suscritos entre los meses de agosto de 2018 y marzo de 2019.

Los análisis mencionados se realizarán a nivel de las 16 zonas PDET. Mostrarán los promedios de las tendencias observadas y la manera como dichas tendencias afectan de manera diferenciada a cada una de dichas zonas. Asimismo, ofrecerán argumentos a favor de revisar la temporalidad del PMI y sus bases presupuestales para avanzar en el reconocimiento de los enfoques participativo y territorial del AFP y su propósito reparador en los territorios más afectados por la injusticia social y el conflicto armado.

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