Presentación

La firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera el 24 de noviembre de 2016, significó la asunción de una nueva postura del Estado colombiano con respecto a la comprensión del conflicto armado y de los medios para superarlo en la perspectiva de avanzar en la construcción de una paz estable y duradera. Políticamente, el Acuerdo Final representó la configuración de un nuevo marco interpretativo sobre las múltiples causas que habían llevado a la rebelión armada, pero también de las medidas mínimas que debían implementarse para romper de manera definitiva con el vínculo entre violencia y política y facilitar la refundación del Estado colombiano.

Jurídicamente, esta apuesta política se ciñó al espíritu y alcances de las normas de la Constitución Nacional, de los principios del Derecho Internacional, del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional Humanitario (Convenios y Protocolos), de lo estipulado por el Estatuto de Roma (Derecho Internacional Penal) y de los fallos proferidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativos a los conflictos y su terminación (Gobierno nacional y FARC-EP, 2016).

Es decir que política y jurídicamente, el Acuerdo Final constituyó para el Estado colombiano un punto de inflexión en términos de su comprensión sobre el conflicto armado y la construcción de paz, pero también un compromiso jurídico amplio en términos de los efectos vinculantes y sustantivos que se desprenden de su obligación de asegurar la paz, entendida como un derecho humano superior, y requisito necesario para el ejercicio de todos los demás derechos. Para el Estado colombiano, la obligación formal y abstracta de garantizar la paz, se llenaba de contenido político defendiendo los principios, integralidad y alcances de lo pactado, esto es, la transformación estructural del campo, la apertura democrática, la igualdad, la inclusión social, la reincorporación integral y colectiva de la insurgencia, el reconocimiento de  las víctimas y la observancia de los enfoques participativo, territorial, étnico y de género.

Con la firma del Acuerdo Final de Paz se dio inicio a su proceso de implementación. Y aunque formalmente no se hacía explícito un interés por refundar el Estado colombiano en función del contenido político y jurídico del Acuerdo, era evidente que la implementación integral y estricta de lo acordado solo podía materializarse sobre tal refundación:

(…) el Gobierno de Colombia y las FARC-EP, con el ánimo de consolidar aún más las bases sobre las que edificará la paz y la reconciliación nacional, una vez realizado el procedimiento de refrendación, convocarán a todos los partidos y movimientos políticos y sociales, y a todas las fuerzas vivas del país a concertar un gran ACUERDO POLÍTICO NACIONAL encaminado a definir las reformas y ajustes institucionales necesarios para atender los retos que la paz demande, poniendo en marcha un nuevo marco de convivencia política y social (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016: 38. Mayúsculas originales).

El contenido político que se le había brindado al derecho formal a la paz desencadenaría su potencial transformador sobre la introducción de aprestamientos jurídicos, institucionales, de planeación y de presupuestación capaces de soportar los principios, objetivos e integralidad del Acuerdo. La construcción de una paz estable y duradera requería de un nuevo Estado; es decir, de un conjunto de compromisos institucionalizados novedosos que obligara a los poderes públicos y a los sucesivos gobiernos a actuar en concordancia con lo pactado. El Estado colombiano debía refundarse en la perspectiva de avanzar en la construcción de una paz estable y duradera acudiendo a los marcos interpretativos y a los principios establecidos en el Acuerdo. En este sentido, este tendría que ser integrado a la estructura política de la sociedad mediante el impulso a reformas constitucionales que lo consagraran como “norma de normas”.

¿Podía una forma estatal pensada desde los imperativos de la lucha contrainsurgente, la consolidación territorial, la asistencia social y formas neoliberales de la planeación y la presupuestación refundarse para cumplir con compromisos políticos y jurídicos establecidos y avanzar en la implementación integral del Acuerdo Final? ¿Se reconstituiría el Estado colombiano como un actor univoco frente al proceso de implementación? ¿Podría el Estado refundarse desde los territorios? ¿Qué implicaciones traería para la implementación de lo acordado la no refundación del Estado y su pérdida de univocidad?

El propósito de este documento es responder a estos interrogantes. Se argumentará que la pérdida de univocidad por parte del Estado en la fase de implementación temprana del Acuerdo impidió su refundación para asegurar la construcción de una paz estable y duradera. Esto explica por qué, después de tres años, se asiste a la consolidación de lógicas gubernamentales de omisión y desfiguración de lo acordado y a la contención del potencial transformador del Acuerdo por medio de su subordinación a los dispositivos de consolidación territorial, asistencia social y formas neoliberales de planeación y presupuestación.

Desde el punto de vista de las políticas públicas y la acción del Estado, la perfidia y la simulación consisten, entonces, en implementar una agenda gubernamental de paz que desfigura lo contenido en el Acuerdo suscrito a nivel estatal, manteniendo inalterados los dispositivos de acción pública diseñados en el contexto de la guerra y la adopción del modelo neoliberal. El Estado bélico-asistencial que suscribió el Acuerdo Final de Paz no puede ser el mismo Estado responsable de la construcción de paz. Su mantenimiento es muestra de un ejercicio de simulación que consuma la perfidia, es decir, del engaño producido por un Estado que se compromete a actuar de buena fe y en observancia del derecho nacional e internacional para posteriormente romper su promesa y someter la paz a los intereses gubernamentales de corto plazo.

El documento contiene cuatro apartados. Los apartados primero y segundo mostrarán la pérdida de univocidad del Estado con respecto a la implementación de la paz. Allí se analizará la contradicción que se presentó en el momento en que el Gobierno Nacional firma el Acuerdo en nombre del Estado colombiano, pero posteriormente se reivindica la independencia y la separación de los poderes públicos para validarlo, ajustarlo y refrendarlo. Este proceso llevó a incumplimientos y reconfiguraciones de lo inicialmente pactado. También, a un incremento de  los grados de libertad para que los gobiernos de Juan Manuel Santos e Iván Duque Márquez implementaran lo pactado en función de sus prioridades, agendas y condiciones de gobernabilidad. En este contexto, la necesaria refundación del Estado fue sustituida por apuestas gubernamentales de paz que, sin cuestionar los dispositivos de presupuestación y planeación existentes, han servido para simular un pretendido interés en el cumplimiento de lo Acordado.

Los apartados segundo y tercero profundizarán en estos análisis. Se argumentará que los intereses y formas de intervención propias del Estado bélico-asistencial que se configuró en el contexto de la confrontación armada y el neoliberalismo no han sido superadas: todo lo contrario, han condicionado el potencial transformador del Acuerdo de Paz al someterlo a los dispositivos de presupuestación y planeación vigentes. Los límites del Plan Marco de Implementación PMI en cuanto a su financiamiento, indicadores, objetivos e instrumentos, tanto como su sometimiento a los imperativos de austeridad definidos por la regla fiscal, servirán de ejemplo para ilustrar este punto. A ello se agregarán los problemas que en materia de implementación y seguimiento provocan la baja ejecución presupuestal efectuada y la ausencia del Sistema Integrado de Información sobre el Posconflicto (SIIPO). El desarrollo de estos apartados mostrará el riesgo de absorción sistémica que corre el Acuerdo.

Finalmente, se analizará la contradicción que representa el interés gubernamental de diseñar y ejecutar políticas de territorialización y  municipalización, desconociendo los enfoques participativo, territorial, étnico y de género sobre los que debía formularse los planes y programas contenidos en el Acuerdo Final de Paz, tales como los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y la creación de las instancias étnica y de género.

Se sostendrá que los mecanismos participativos de planeación aparecen como objeto de una disputa alrededor de la profundización democrática y los instrumentos convencionales de gobierno del territorio y gestión pública en Colombia. Del respeto por tales mecanismos también depende que se desencadene el potencial transformador del Acuerdo. Sucumbir ante las pretensiones de estabilización y consolidación territorial que defiende actualmente el gobierno significa negar la refundación del Estado desde los territorios. En definitiva, la falta de univocidad del Estado en su orden nacional se uniría a su desinterés por la transformación desde el nivel territorial. Se clausuran entonces las vías nacionales y territoriales para refundar el Estado en función de la construcción de una paz estable y duradera.